Защита прав землепользователей путем определения рыночной стоимости земельных участков: часть 2

А.В.Тимофеев
партнер АКЦ «Департамент профессиональной оценки»,
председатель Межотраслевого Экономического Третейского Суда
в сфере оценочной деятельности

Установление рыночной стоимости в отношении вновь образованных объектов недвижимости

Одним из оснований, наличие которого обусловило передачу дела для пересмотра в порядке надзора, явилось отсутствие единообразия в решении вопроса о том, на какую дату необходимо определять рыночную стоимость тех объектов недвижимости, сведения о которых не были внесены в кадастр на момент формирования перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке, в частности вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка (далее – вновь образуемые земельные участки). Определение от 12 апреля 2013 г. N ВАС-10761/11 о передаче дела в Президиум ВАС РФ содержало следующую постановку проблемы определения рыночной цены вновь образованных участков:

• (а) действующие нормативные акты (Методические указания по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка, утвержденные Приказом Минэкономразвития России от 12.08.2006 N 222, пункт 2.6) исходят из того, что в случае образования нового земельного участка кадастровая стоимость такого земельного участка определяется на дату внесения сведений о нем в государственный кадастр недвижимости;
• (б) при определении рыночной стоимости вновь образованного земельного участка на дату внесения в кадастр сведений об этом участке, образуется разрыв во времени между кадастровой оценкой объекта и определением его рыночной стоимости, в результате чего нарушается принцип объективности и соотносимости сравниваемых кадастровой и рыночной стоимостей;
• (в) ликвидация указанного разрыва, обеспечение объективности и соотносимости сравниваемых кадастровой и рыночной стоимостей будет обеспечена, если датой определения рыночной стоимости нового участка считать дату установления кадастровой стоимости преобразуемого участка;
• (г) однако, в этом случае рыночная стоимость должна будет устанавливаться в отношении объекта, не существовавшего на соответствующую дату (дату оценки).

Таким образом, проблема определения рыночной стоимости вновь образованных участков заключалась в том, как, с одной стороны обеспечить объективность и соотносимость сравниваемых рыночной и кадастровой стоимостей, с другой, осуществить формирование рыночной стоимости в отношение объекта, не существовавшего на дату оценки, т.е. не являющегося объектом прав.

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанции последовательно придерживались положений о невозможности установления рыночной стоимости в отношении несуществующих объектов и, принимая во внимание то обстоятельство, что спорные земельные участки не существовали на момент проведения государственной кадастровой оценки, не были поставлены на кадастровый учет и не могли быть включены в перечень объектов оценки, формируемый на начало года проведения работ по государственной кадастровой оценке, отказывали в удовлетворении заявленных требований. Земельные участки, в отношении которых заявителем оспаривалась кадастровая стоимость, были сформированы позже даты, по состоянию на которую эта кадастровая стоимость определялась. В силу этого отчет, в котором рыночная стоимость земельных участков была установлена на дату, по состоянию на которую указанные земельные участки не существовали, признавались судами ненадлежащим доказательством. При этом суды ссылались на положения статьи 24.19 ФЗ Об оценочной деятельности и правовую позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 28.06.2011 N 913/11.

Расхождение позиций Президиума ВАС РФ и судов нижестоящих инстанций в данном случае было вызвано как неопределенностью нормы статьи 24.19 ФЗ Об оценочной деятельности, допускавшей неоднозначное толкование понятия «дата установления кадастровой стоимости», так и несоответствием между указанной нормой и положениями подзаконных нормативных актов, в частности пунктом 2.6 Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка, утвержденных приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 12.08.2006 N 222.

Если обратиться к тексту части второй статьи 24.19 ФЗ Об оценочной деятельности, то при спаривании результатов определения кадастровой стоимости рыночная стоимость объекта недвижимости должна быть установлена на дату, по состоянию на которую была установлена его кадастровая стоимость. В пункте 2.6 Методических указаний говорится не об установлении, а об определении кадастровой стоимости вновь образованного земельного участка, которая именно «определяется» (не устанавливается) на дату внесения сведений о вновь образованном участке в государственный кадастр недвижимости.

О различном содержании и значении терминов «установление кадастровой стоимости» и «определение кадастровой стоимости» уже было сказано выше. Применительно к проблематике толкования положений нормативных актов, регулирующих процедуры установления рыночной стоимости вновь образованных земельных участков, хотелось бы добавить следующее.

Исследователи феномена, возникающего в процессе взаимодействия языка и права, отмечают, что в нормативных правовых актах обычно не рекомендуется использовать синонимы и многозначные слова. Принято считать, что они не способствуют выражению законодательной воли, а лишь нарушают терминологическое единство правовых норм, лишают их необходимой четкости и приводят к противоречиям и несогласованности в юридической деятельности¹.

В нашем случае, установление кадастровой стоимости в процессе государственной кадастровой оценки и определение кадастровой стоимости вновь образованного земельного участка, а, следовательно, использование в первом случае термина «установление», а во втором – термина «определение» - это отражение различных правозначимых явлений и процедур, имеющих свои особенности.

1. При постановке на учет вновь образованных земельных участков не осуществляется государственная кадастровая оценка в порядке, предусмотренном главой III.1 ФЗ Об оценочной деятельности и не выполняется совокупность действий, установленная статьей 24.11 названной главы. Кадастровая стоимость вновь образованных земельных участков определяется в упрощенном порядке, путем умножения утвержденных средних удельных показателей кадастровой стоимости на площадь земельных участков (или использования нового показателя кадастровой стоимости, в случаях изменения временно разрешенного использования) (раздел II «Определение кадастровой стоимости земельных участков» приказа Минэкономразвития от 12.08.2006г. №222 «Методические указания по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка, утвержденные Приказом Минэкономразвития России от 12.08.2006 N 222»).
2. И в том и в другом случае базой для определения кадастровой стоимости временно образованного земельного участка являются результаты государственной кадастровой оценки земель (пункт 13 постановления Правительства РФ от 8 апреля 2000г. №316 «Правила проведения государственной кадастровой оценки земель»).
3. Необходимо различать
   • установление кадастровой стоимости в результате проведения государственной кадастровой оценки земель и
   • определение кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка.
   В первом случае – это совокупность администартивных процедур, предусмотренных статьей 24.11 ФЗ Об оценочной деятельности (принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки, формирование перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке, отбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости и заключение с ним договора на проведение оценки, определение кадастровой стоимости и составление отчета об определении кадастровой стоимости, экспертиза отчета об определении кадастровой стоимости, утверждение результатов определения кадастровой стоимости, опубликование утвержденных результатов определения кадастровой стоимости, внесение результатов определения кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости); во втором – всего лишь составление акта определения кадастровой стоимости земельных участков, который удостоверяется должностным лицом уполномоченного органа исполнительной власти по соответствующему субъекту Российской Федерации, в компетенцию которого входит выполнение учетных кадастровых записей (пункты 1.4, 1.5 Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка, утвержденные Приказом Минэкономразвития России от 12.08.2006 N 222).

Таким образом, сложность в поиске ответа на вопрос о дате установления кадастровой стоимости вновь образованного земельного участка, как это совершенно обоснованно отмечено в определении ВАС РФ от 12 апреля 2013 г. N ВАС-10761/11, сводилась к выбору между:

• датой, по состоянию на которую установлена кадастровая стоимость при проведении государственной кадастровой оценки (статья 24.19 ФЗ Об оценочной деятельности) и датой определения кадастровой стоимости при внесении сведений о вновь образованном земельном участке в государственный кадастр недвижимости (пункт 2.6 Методических указаний);
• необходимостью соблюдать требования законодательства в части предписаний о дате установления кадастровой стоимости и возможностью установления рыночной стоимости на дату, на которую объект оценки (земельный участок) не существовал как объект прав.

Разрубая этот «гордиев узел» Президиум ВАС РФ в своем постановлении указал, что поскольку при определении кадастровой стоимости вновь образуемого земельного участка применяется удельный показатель кадастровой стоимости преобразуемого земельного участка, рассчитанный в соответствии с теми данными, которые использовались при проведении государственной кадастровой оценки земель до существования нового участка, датой, по состоянию на которую определяется рыночная стоимость нового участка, следует считать дату, по состоянию на которую установлена кадастровая стоимость преобразуемого участка².

Комментарии к этой части постановления сводиться к следующему.

1. Несмотря на то, что статья 24.19 говорит об установлении рыночной стоимости, Президиум ВАС РФ применяет термин «определяется рыночная стоимость», вводя, таким образом, синонимию (несколько слов – один объект). Представляется, что в отношении рыночной стоимости подобное вполне допустимо, поскольку в данном случае разные языковые формы отражают одну и ту же реалию, одну и ту же процедуру.
2. Указав, что датой, по состоянию на которую определяется рыночная стоимость нового участка, следует считать дату, по состоянию на которую установлена кадастровая стоимость преобразуемого участка, Президиум оставил без обоснования данную правовую позицию. Вопрос о правомерности установления рыночной стоимости в отношении земельного участка, не существовавшего на дату установления кадастровой стоимости и не являвшегося на эту дату объектом прав, Президиумом ВАС РФ решен положительно, несмотря на то, что статья 5 ФЗ Об оценочной деятельности относит к объектам оценки только те объекты гражданских прав, в отношении которых законодательством Российской Федерации установлена возможность их участия в гражданском обороте. В постановлении Президиума отсутствует ссылка на законодательство, допускающее гражданский оборот несуществующих земельных участков при том, что (а) статья 11.1 Земельного кодекса РФ под земельным участком понимает часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами, (б) границы земельного участка определяются только данными кадастрового учета, отраженными в государственном кадастре недвижимости (пункт 3 статьи 1, пунктом 1 статьей 16 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости").
3. В случае, если в период между датой проведения последней государственной кадастровой оценки и датой проведения очередной государственной кадастровой оценки осуществлен государственный кадастровый учет ранее не учтенных объектов недвижимости и (или) в государственный кадастр недвижимости внесены соответствующие сведения при изменении качественных и (или) количественных характеристик объектов недвижимости, влекущие за собой изменение их кадастровой стоимости, орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке, осуществляет определение кадастровой стоимости таких объектов недвижимости в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности (статья 24.21 ФЗ Об оценочной деятельности).
4. Федеральный стандарт оценки «Общие понятия, подходы и требования к проведению оценки» (утвержден приказом Минэкономразвития от 20 июля 2007г. № 256) содержит обязательные требования к процессу формирования рыночной стоимости, которые устанавливают, что:
   • проведению оценки предшествует заключение договора, включающего в себя задание на оценку (пункт 16);
   • задание на оценку должно содержать информацию об объекте оценки (пункт 17);
   • датой оценки (датой проведения оценки, датой определения стоимости) является дата, по состоянию на которую определяется стоимость объекта оценки.

При проведении оценки вновь образованного участка, оценщик будет поставлен в очень сложное положение, поскольку, если он укажет в качестве объекта оценки вновь образованный участок и дату установления кадастровой стоимости преобразуемого земельного участка, то нарушит положения статьи 5 ФЗ Об оценочной деятельности (объектом оценки будет имущество, несуществующее в качестве объекта прав на дату оценки), а если укажет преобразуемый земельный участок и дату, на которую была определена его кадастровая стоимость на основании акта определения кадастровой стоимости – не выполнит руководящих разъяснений Президиума ВАС РФ и нарушит, тем самым, единообразие применения законодательства при оспаривании результатов установления кадастровой стоимости.

Принимая во внимание устоявшуюся практику отказа в защите требований в отношении земельных участков, которые не являются (или не являлись) объектами кадастрового учета, а, следовательно, не могут признаваться объектами гражданских прав³, судам также предстоит решать задачу о выборе приоритетов между позицией о необходимости применения единообразных ценообазующих факторов при определении рыночной стоимости и позицией о возможности совершения юридически значимых действий в отношении объектов, не являющихся объектами гражданского оборота.

Последствия установления рыночной стоимости

Небезинтересным представляется вопрос о последствиях установления рыночной стоимости в отношении объектов недвижимости (земельных участков). Имеются в виду последствия, связанные с ответами на следующие вопросы:

• в течение какого периода (срока) кадастровая стоимость, признанная равной рыночной стоимости в результате оспаривания результатов определения кадастровой стоимости, может считаться применимой для целей, предусмотренных пунктом 5, статьи 65 Земельного кодекса РФ (налогообложение, определения арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности и в иных случаях);
• должны ли земельные участки, в отношении которых кадастровая стоимость признана равной рыночной стоимости, включаться в перечень земельных участков, подлежащих государственной кадастровой оценки?

Если обратиться к тексту статьи 24.20 ФЗ Об оценочной деятельности, то она не дает ответа на поставленные выше вопросы, закрепляя лишь начало использования сведений о кадастровой стоимости земельного участка равной его рыночной стоимости - сведения о кадастровой стоимости (в том числе и после оспаривания результатов определения кадастровой стоимости и установления в отношении объекта недвижимости рыночной стоимости) используются для целей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, с момента их внесения в государственный кадастр недвижимости⁴.

Положения статьи 24.12 ФЗ Об оценочной деятельности, устанавливающие порядок формирования перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценки, также не содержат регламентации последствий установления в отношении объектов недвижимости рыночной стоимости. Порядок определения кадастровой стоимости объектов недвижимости, в отношении которых принято решение о пересмотре результатов определения кадастровой стоимости, утвержденный приказом Минэкономразвития РФ от 18 марта 2011г. №114, во-первых, распространяет свое действие только на случаи, когда при проведении государственной кадастровой оценки были использованы недостоверные сведения об объекте недвижимости при определении кадастровой стоимости, во-вторых, также не рассматривает вопросы проведения очередной государственной кадастровой оценки в отношении объекта недвижимости с установленной рыночной стоимостью.

Статья 66 Земельного кодекса РФ (части 2,3) предусматривая обязательность проведения государственной кадастровой оценка земель для установления кадастровой стоимости, исключает при этом случаи, когда в отношении земельного участка легитимирована рыночная стоимость. В данной статье юридический смысл не совсем точно совпадает с предметно-логическим (буквальным) значением выражения, в результате чего норма об исключении случаев определения рыночной стоимости земельного участка из общего порядка проведения государственной кадастровой оценки земель воспринимается как невозможность проведения последней после установления в отношении земельного участка рыночной стоимости⁵.

Между тем, под каждым обычным словом в тексте правовой нормы следует подразумевать строго определенное юридическое понятие со своим особым содержанием, идеальный словесный образ нормы права – это логически безупречная модель правомерного или неправомерного поведения, закрепленная в однозначных и ясных словах⁶.

Действующее законодательство (статья 66 Земельного кодекса РФ, глава III-I ФЗ Об оценочной деятельности) допускает установление кадастровой стоимости:

• в административном порядке как результат проведения государственной кадастровой оценки земель;
• в результате оспаривания результатов определения кадастровой стоимости, которое может быть осуществлено как в административном (через комиссию по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости), так и в судебном (через арбитражный суд) порядке⁷. Логико-юридическая связь, обеспечивающая восприятие данной нормы, должна раскрываться только в контексте наличия двух способов установления кадастровой стоимости, один из которых – оспаривание результатов определения кадастровой стоимости, рассматривается как допустимое исключение из общего правила. При этом, установление в отношении земельного участка кадастровой стоимости равной его рыночной стоимости в результате осуществления процедур оспаривания, не может исключить в дальнейшем проведение в отношении данного земельного участка государственной кадастровой оценки земли. Вряд ли воля законодателя была направлена на исключение возможности проведения государственной кадастровой оценки земель в случае установления в отношении земельного участка рыночной стоимости. Подобное привело бы к невозможности актуализации результатов установления кадастровой стоимости путем отражения в ней изменяющихся с течением времени ценообразующих факторов, а, следовательно, к утрате институтом кадастровой стоимости своего потенциала как экономической основы платности землепользования.

Таким образом, сведения об экономических характеристиках земельного участка (кадастровая стоимость земельного участка, равная его рыночной стоимости), сформированные как итог оспаривания результатов государственной кадастровой оценки земель, должны использоваться для целей, предусмотренных законодательством Российской Федерации,

• (а) с момента внесения сведений о кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости (статья 24.20 ФЗ Об оценочной деятельности) и
• (б) до момента внесения сведений об экономических характеристиках земельных участков в государственный кадастр недвижимости после утверждения результатов государственной кадастровой оценки земель органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Отвечая на второй вопрос, следует отметить, что если установление кадастровой стоимости земельного участка равной его рыночной стоимости, не исключают возможности проведения в отношении данного земельного участка государственной кадастровой оценки, то нет никаких препятствий для включения земельного участка с установленной кадастровой стоимостью равной его рыночной стоимости в перечень объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке.

А.В.Тимофеев,
партнер АКЦ «Департамент профессиональной оценки»,
аспирант кафедры административного права
НИУ «Высшая школа экономики»

¹ – Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие. Под ред. А.С.Пиголкина. М., 2000, стр.286,510,537,578

² – следует отметить, что процесс описания проблем, связанных с применением законодательства, регулирующего вопросы установления (определения) кадастровой стоимости обладает высокой степенью повторяемости юридических терминов, содержащих синтаксические конструкции с одним и тем же лексическим составом

³ – определение ВАС РФ от 4 мая 2011 г. N ВАС-5016/11, постановления ФАС Поволжского округа от 8 ноября 2012 г. по делу N А06-5371/2011, ФАС Центрального округа от 04.07.2011 по делу N А08-5709/2010-13, ФАС Волго-Вятского округа от 28 ноября 2012 г. по делу N А43-34631/2011

⁴ – то обстоятельство, что рыночная стоимость объекта недвижимости доказывается истцом и устанавливается решением суда на дату определения кадастровой стоимости этого объекта, не влияет на определение момента, с которого установленная вступившим в силу судебным актом рыночная стоимость применяется в качестве кадастровой стоимости (постановление Президиума Верховного Суда РФ №1076/11 от 25 июня 2013г.)

⁵ – Комментарий к земельному кодексу российской федерации с постатейными материалами и судебной практикой. Под редакцией С.А. Боголюбова, изд. «Юрайт-Издат», 2006г., комментарий к статье 66, стр.136; постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации" под ред. Е.А.Суховой, изд."ГроссМедиа", "РОСБУХ", 2008г., комментарий к статье 66, стр. 128 (ссылки приводятся по данным СПС «КонсультантПлюс»).

⁷ – для целей ФЗ Об оценочной деятельности под кадастровой стоимостью понимается стоимость, установленная (а) в результате проведения государственной кадастровой оценки либо (б) рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости в суде или комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости (часть 3 статьи 3 ФЗ Об оценочной деятельности).